經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，封建的土地所有制是專制主義中央集權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。歷史上關(guān)于秦朝的土地制度的記載很少，只有公元前216年秦始皇下的一道命令：“使黔首自實(shí)田?！边@一句話能提供的信息太少了，以至于史學(xué)界至今還在爭論秦朝到底實(shí)行的是何種土地制度。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這句話表明秦朝實(shí)行的是土地私有制，另一種觀點(diǎn)恰恰相反，認(rèn)為秦朝實(shí)行的是高度的土地國有制。
要想知道秦國土地制度的概況，只在一句“使黔首自實(shí)田”上爭論，想必很難爭論出所以然來。秦朝的土地制度，必然來源于秦國，而秦國的土地制度若是值得繼承，必然是來自于商鞅變法。因此，我們就從商鞅變法中關(guān)于土地制度的法令來推論秦朝究竟實(shí)行的是何種土地制度。
在商鞅變法前，秦國實(shí)行的是土地私有制，這一制度早在公元前408年秦國推行“初租禾”時(shí)就確立了。長期以來，秦國并未對其土地制度進(jìn)行大的改革，這種制度就一直持續(xù)到了商鞅變法前夕。商鞅變法時(shí)規(guī)定：“為田開阡陌，而賦稅平?！边@句話也有爭論，但從實(shí)際效果來看，商鞅并沒有支持土地私有制，這句話實(shí)際上是讓國家收回土地，然后在全國范圍內(nèi)重新分配。
商鞅變法前的秦國積貧積弱，但變法后僅僅幾年，秦國就躋身于強(qiáng)國之列。變法前，秦國的土地是私有的，大部分土地在舊貴族手中，他們雇傭他人勞動(dòng)，生產(chǎn)效率低下。因此，若說商鞅變法是將土地私有化從而提高了秦國的生產(chǎn)能力，顯然是說不通的，因?yàn)槠渫恋卦揪褪撬接械?。此外，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)的秦簡中記錄有當(dāng)時(shí)種種商品的價(jià)格，但卻沒有記錄土地價(jià)格的只言片語。如果土地是私有的，那它就是當(dāng)時(shí)最重要的生產(chǎn)資料，豈能不記錄？
因此說，商鞅變法時(shí)秦國的土地制度是國有制的可能性較大。他將國有土地分配給農(nóng)民，使農(nóng)民擁有使用權(quán)，不再被貴族剝削，直接將稅收交給國家。這才應(yīng)當(dāng)是商鞅變法時(shí)施行的土地政策，它可以大大激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。也只有這樣理解，才能解釋秦國的快速富強(qiáng)之謎。
在實(shí)現(xiàn)了土地國有后，為了更好地開發(fā)利用土地資源，秦國在“為田開阡陌”后，又制定了一系列政策，大大促進(jìn)了秦國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
第一，大面積授田，推行休耕制。秦朝法令中規(guī)定，每個(gè)成年農(nóng)民由國家授田“小畝五百”，當(dāng)時(shí)的五百小畝就相當(dāng)于現(xiàn)在的一百四十多畝。以當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平，即使一個(gè)最優(yōu)秀的農(nóng)民也是無法耕種如此多的土地的。但秦國地廣人稀，為了更好地利用地力，政府將如此多的土地授予農(nóng)民，是為了讓農(nóng)民實(shí)行休耕，從而增加糧食的產(chǎn)量。
第二，吸引他國農(nóng)民到秦國耕種。秦國地處西陲，人口稀少，但卻有大量的土地資源。魏韓等國人多地狹，于是商鞅變法中就規(guī)定凡是外來農(nóng)民到秦國的，也享受秦國國民的待遇，得到授田。同時(shí)，秦國還免除他們的兵役、徭役，十年不征田賦。在這樣優(yōu)厚的條件下，三晉農(nóng)民大量到秦國耕種，不僅增加了秦國的人口，還帶來了當(dāng)?shù)叵冗M(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，提高秦國的勞動(dòng)生產(chǎn)率。
人口和土地是國家最重要的財(cái)富，也是戰(zhàn)爭的主體。因此，沒有足夠的人口，就無力發(fā)動(dòng)大規(guī)模的戰(zhàn)爭。商鞅的這一政策不僅彌補(bǔ)了秦國人口較少的缺憾，為秦國荒地的開發(fā)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了大量勞動(dòng)力，也為秦國發(fā)動(dòng)大規(guī)模的戰(zhàn)爭積累了足夠的人口資源。
同時(shí)，商鞅積極推行小家庭制。在他發(fā)布的法令里明確規(guī)定，一個(gè)家庭若有兩個(gè)或者兩個(gè)以上兒子，待其成年后必須各立門戶，否則要加倍征稅。這也大大有利于土地的開墾和國家稅收的增加。
第三，大力推廣鐵制農(nóng)具。鐵制農(nóng)具在春秋時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)，到戰(zhàn)國時(shí)期各國都剛開始推廣。但是，當(dāng)時(shí)的冶煉技術(shù)落后，鐵制農(nóng)具的造價(jià)相對來說是十分高的。在秦國，長期貧困的農(nóng)民更是無力購買鐵制農(nóng)具，這就極大地制約了秦國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和荒地的開墾。為了促進(jìn)土地的開發(fā)，秦國下令：農(nóng)民可以到官府借用鐵制農(nóng)具，借用的鐵制農(nóng)具如果在使用中損壞，農(nóng)民只需要上報(bào)官府即可，不用賠償。
秦律一向以嚴(yán)苛聞名，損壞公物一般都要按價(jià)賠償，但借用鐵制農(nóng)具即使損壞也無須賠償，這充分說明秦國以法令的形式保證了農(nóng)民擁有優(yōu)質(zhì)的鐵制農(nóng)具，這極大地促進(jìn)了秦國的土地開發(fā)和利用。
第四，制定政策，鼓勵(lì)養(yǎng)殖耕牛。二千年前，農(nóng)活大部分都是由人力和畜力來完成，耕牛是當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最主要的生產(chǎn)工具。因此，耕牛的養(yǎng)殖對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和荒地的開墾都有十分重大的意義。為了鼓勵(lì)農(nóng)民飼養(yǎng)耕牛，秦朝制定了一系列政策。
例如《廄苑律》規(guī)定：每年四月、七月、十月進(jìn)行耕牛養(yǎng)殖評比大賽。比賽包括兩個(gè)，一個(gè)是官方的：對官府飼養(yǎng)的牛進(jìn)行評比。成績優(yōu)秀的，賞賜管理耕牛的官吏酒一壺、干肉十條。成績差的，管理耕牛的官吏要受到處罰。另一個(gè)是民間的：村級管理人員對各家各戶飼養(yǎng)的耕牛進(jìn)行評比。成績優(yōu)秀的也會(huì)受到一定賞賜，而成績差的則要受到一定處罰。
第五，向農(nóng)民提供耕種指導(dǎo)。現(xiàn)在農(nóng)民種地時(shí)，都會(huì)到市場上選優(yōu)質(zhì)的種子，這些種子都是國家或企業(yè)培育出來的優(yōu)良品種。但在二千年前，農(nóng)業(yè)科技落后，農(nóng)民通常沒有辦法獲得優(yōu)良的種子。因此，官府將顆粒飽滿的種子存留，以備農(nóng)民耕種時(shí)使用，有時(shí)是發(fā)放給農(nóng)民，有時(shí)則是出售。
為了保證種子的數(shù)量和質(zhì)量，秦國法令《倉律》對每畝土地使用種子的數(shù)量做出了明確的規(guī)定：稻、麻每畝用二又三分之二斗，谷、麥每畝一斗，黍子、小豆每畝三分之二斗。當(dāng)然，這只是參考數(shù)值，農(nóng)民要根據(jù)自己所耕種土地的肥沃程度因地制宜地下種，良田可以用更少的種子，貧瘠的就需要更多，如果是間作，就要酌情播種。
第六，種地亦有爵位。秦律規(guī)定，殺敵有功，可得軍功爵，這就使得大多數(shù)秦人愿意出征。同理，為了使農(nóng)民樂于耕種，秦律做出了類似的規(guī)定：如果從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收獲了較多的糧食，就可以免除其徭役，每向國家交納一千石糧食，就可以得到一級爵位。相反，那些完不成應(yīng)收糧食數(shù)量的人，就要全家為奴，到官府服役。
從以上的措施來看，秦國通過一系列的法令，合理地開發(fā)了本國的土地資源，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，也提高了人民的生活水平，增加了國家的財(cái)政收入。這些法規(guī)的推行，使秦一躍成為國富兵強(qiáng)的大國，為秦國最終滅六國、一統(tǒng)天下打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。