秦統(tǒng)一后，各國原有地區(qū)實行的土地制度各不相同，但毫無疑問，沒有哪國的土地制度比秦國的更優(yōu)越。因此，始皇下令“使黔首自實田”不是要變更秦國的土地制度，而是允許百姓自主開墾荒地，只要按照規(guī)定到政府辦理登記并交納賦稅就可以了。

這時的秦王朝，土地是國家所有的，但實際的使用權(quán)卻是掌握在農(nóng)民手中，只有在特殊的情況下，國家才會宣布收回，剝奪農(nóng)民的使用權(quán)。國家對土地的擁有只是主權(quán)性質(zhì)的擁有，只有那些無主的荒地、山澤是屬于國家直接控制的。農(nóng)民有了對土地的使用權(quán)，大大提高了生產(chǎn)積極性，大片的荒地被開墾，進(jìn)一步增強(qiáng)了秦國的經(jīng)濟(jì)實力。

但是，這一制度有它固有的弊端。秦朝僅僅存在了十五年，這一弊端還來不及顯現(xiàn)秦王朝就滅亡了。之后的歷代王朝，都采用了和秦國類似的土地政策——土地國有，使用權(quán)歸耕種者。這樣只要國家不出臺法令禁止土地買賣，就會不斷出現(xiàn)土地買賣現(xiàn)象，土地的兼并也就成為影響社會安定的痼疾。

歷朝歷代，土地制度都是與戶籍制度緊密相聯(lián)的，秦朝也不例外，在推行“使黔首自實田”的同時，秦帝國在全國范圍內(nèi)建立起了較為完善的戶籍制度。

我國戶籍制度形成得很早，周宣王時期實行的“料民于太原”就是一次明確的戶口調(diào)查。關(guān)于秦國戶籍制度的最早記載是秦獻(xiàn)公十年的“為戶籍相伍”，即以五家為一個單位，編造戶籍進(jìn)行管理。孝公時商鞅變法，“令民為什伍”，“五家為伍，十家為什”，凡是秦國居民，生了小孩要登記，死亡人口則要報告除名。官吏要經(jīng)常查戶口，以防隱瞞，凡是在冊的人，都要向國家履行一系列的義務(wù)，包括繳納賦稅，服兵役，聯(lián)合“伍”檢舉捉拿不法之徒。

在推行“令民為什伍”的同時，商鞅還推行了連坐法，以防止人們相互隱瞞。“令民為什伍”和連坐法之所以能夠施行，除了秦孝公的全力支持外，還因為商鞅采取的是“胡蘿卜加大棒”的政策，即只要服從國家法令，就有足夠的耕地和獎賞，就可以獲得利益；而不服從者不僅不會得到任何好處，還會受到暴力懲罰。在服從獲益、不服從受罰的情況下，絕大多數(shù)人都會選擇前者，這是商鞅變法能成功的最重要原因之一。它給人好、壞兩種選擇，只要大部分人接受好的，他的變法就較容易取得成功，這種智慧值得后來的改革者學(xué)習(xí)借鑒。

商鞅的戶籍制度奠定了秦國戶籍制度的基礎(chǔ)。秦王嬴政時期，戶籍制度變得更加完備。秦王政十六年，“初令男子書年”，即在戶口冊上記錄男子的年齡，這使國家更進(jìn)一步掌握了人口的年齡狀況，便于徭役和兵役的征發(fā)。

秦完成統(tǒng)一大業(yè)后，始皇三十一年，嬴政下令：“使黔首自實田。”同時，他又將商鞅的連坐制度和戶籍制度進(jìn)一步完善，戶口冊上開始記錄人口的姓名、年齡、土地、身高、面貌等詳細(xì)情況，以便加強(qiáng)對人民的控制，并為其提供穩(wěn)定的租賦徭役來源。秦朝的戶籍制度大致包括以下三項內(nèi)容。

一是“定什伍口數(shù)，別男女大小”。

二是實行連坐制度。

三是“使民無得擅徙”，要想遷徙，必須地方官員同意。

秦朝法律規(guī)定，所有人口必須登記入籍，隱瞞者要受到嚴(yán)厲懲罰。凡是登記了的人口就被稱為“編戶民”，所有編戶民不得隨意遷徙，出逃和脫籍也要受到嚴(yán)厲懲罰?！端⒌厍睾啞分杏羞@樣的法令：有幫助秦人出逃或幫助除去名籍者，“上造以上為鬼薪，公士以下刑為城旦。”

為了進(jìn)一步加強(qiáng)對編民的控制，秦法規(guī)定，凡是出游之人必須持“符”，這種符就相當(dāng)于現(xiàn)在的通行證。對于沒有“符”的人員，秦律會進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，這主要是為了防止編民脫籍流亡。秦漢時期的“符”一般用竹簡做成，上面除記載本人姓名、籍貫、年齡等基本信息外，還要記載身高、膚色、職業(yè)等。如果有人想遷居，必須首先得到當(dāng)?shù)氐胤焦俚恼J(rèn)可，認(rèn)可之后此人可持“符”進(jìn)行遷徙，當(dāng)他遷到新的居住地后，還必須到當(dāng)?shù)毓俑匦氯爰?/p>

所有這些繁瑣的規(guī)定，都是秦朝為了嚴(yán)格控制戶口而制定的。它的主要目的就是將人口束縛在土地上，以便國家能獲得長期而穩(wěn)定的稅收、兵源和徭役來源。

漢承秦制，在戶籍制度上亦是如此。當(dāng)劉邦率領(lǐng)農(nóng)民軍進(jìn)入咸陽后，深謀遠(yuǎn)慮的蕭何首先收集了秦丞相府和御史府的大批律令圖書。正是這些文書的記載，才使劉邦“具知天下厄塞，戶口多少，強(qiáng)弱之處，民所疾苦”，從而為漢朝征戰(zhàn)天下和穩(wěn)定政權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

楚漢之爭結(jié)束后，劉邦擊敗項羽，西漢政權(quán)正式建立。劉邦采取恢復(fù)秦民原來爵位和田地等一系列辦法，招回戰(zhàn)亂中的流民重新登錄戶籍。在蕭何的推薦下，劉邦以秦朝原柱下史張蒼為計相，張蒼“明習(xí)天下圖書計籍”，初生的漢政權(quán)得以清楚地知道了全國的戶籍情況。此后，在丞相蕭何的主持下，漢朝制定出《九章律》，戶籍的編制和管理進(jìn)一步走上法治軌道。